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      2. 信与法——我国推动社会信用立法实践扫描

          党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对依法治国高度重视,多次强调将社会主义核心价值观融入法治建设。中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》强调,探索完善社会信用体系相关法律制度,研究制定信用方面的法律,健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制?!斗ㄖ沃泄ㄉ韫婊僖非康骷涌焱平缁嵝庞昧⒎?,完善失信惩戒机制??杉?,加快信用法治建设对于完善市场经济体制、推进国家治理体系和治理能力现代化,具有重大而深远的意义。

          ——题记

          2020年12月18日,《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(以下简称《指导意见》)正式发布,要求加快研究推进社会信用方面法律法规的立法进程,严格依法依规推动社会信用体系建设。业内人士指出,这份权威性的文件不仅让失信惩戒有了明确依据,更将推动信用立法步伐的加快。

          社会信用体系建设越走向深入,就越需要法治支持和引领。近年来,围绕贯彻落实“放管服”改革、提升社会治理水平这一重要任务,社会信用体系建设在一系列重要环节和关键领域开展了探索,并发挥出了事半功倍的效果。比如统一社会信用代码大大简化了市场主体办事手续;告知承诺机制大幅提升项目审批效率;信用监管实现企业效益和政府效率双赢等。实践证明,社会信用体系建设已成为完善社会主义市场经济体制、加强和创新社会治理的重要手段,优化营商环境,推动高质量发展的重要抓手。

          将成熟的经验上升为法律制度,是依法治国的应有之义。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对依法治国高度重视,多次强调将社会主义核心价值观融入法治建设。党的十九大报告指出,推进诚信建设和志愿服务制度化,强化社会责任意识、规则意识、奉献意识。鉴于此,加快推动社会信用立法、完善信用法律法规体系作为社会信用体系的基础工程,具有重大而深远的意义。

          良法促善治

          为信用建设提供可靠保障

          社会信用建设是国家治理法治化的重要环节,实现社会信用的法治化是社会信用制度化的基础和关键

          2020年12月,在天津市蓟州区天津恒泰华源科技有限公司车间里,机器轰鸣,生产线不停转动?!罢舛嗫髁思恢萸拔窬钟虢鹑诨沽贤瞥龅囊盎ザ?,让纳税信用‘变现’为真金白银,帮助我们企业解决了资金大难题,确保了企业正常运转?!备闷笠蹈涸鹑四掠篮愀咝说厮?。

          信用变现,让中小微企业融资难题迎刃而解。

          距离天津1700公里之外的江西省赣州市上犹县,失信被执行人王某正因为丢掉一桩生意而懊悔?!罢欧ü?,我的公司上了“黑名单”,连工程都承揽不了了,我现在就还钱,请你们赶快帮我把名字从‘黑名单’上撤下来吧……”2020年12月一天,王某急匆匆地跑到江西省上犹县人民法院执行局办公室,对执行法官说道。

          信用惩戒,让破解执行难题有了一记绝招。

          一正一反的两个案例形象地诠释了信用在解决社会治理难题上的“妙用”。首都师范大学信用立法与信用评估研究中心主任石新中教授告诉记者:“我国社会信用体系建设解决了长期以来存在的诸多难题,各部门推行的信用联合惩戒措施大幅增加了失信者的违规成本,对于遏制市场主体的失信行为起到了重要作用?!?br />
          改革开放四十余年来,我国社会经济结构和人民生产生活方式已发生了深刻变化。进入新时代,人民群众对美好生活的向往有了更多期待,对国家治理体系和治理能力提出了更高要求,对依法治国有了更深刻的理解。中央党校(国家行政学院)政法部民商经济法室主任王伟教授认为:“党的十九届四中全会对实现国家治理的制度化进行了全面安排和部署。法律是最为重要、最为核心、最为严密的制度,也是制度的高级表现形式。从这个意义上讲,实现国家治理的制度化,首先是要实现国家治理的法治化。社会信用体系建设是国家治理体系的重要环节,实现社会信用的法治化是社会信用制度化的基础和关键。加快社会信用立法,发挥法律的引导作用,把诚信要求由道德诚信转化为法律诚信,社会信用立法任重道远?!?br />
          诚信是和谐社会的内在要求,法治国家的建设也必然离不开和谐稳定的社会。为此,社会信用体系建设在规划之初就瞄准了影响经济社会发展的突出矛盾?!渡缁嵝庞锰逑到ㄉ韫婊僖?014—2020年)》(以下简称《纲要》)指出,我国社会信用体系建设虽然取得一定进展,但与经济发展水平和社会发展阶段不匹配、不协调、不适应的矛盾仍然突出。存在的主要问题包括:社会诚信意识和信用水平偏低,履约践诺、诚实守信的社会氛围尚未形成,重特大生产安全事故、食品药品安全事件时有发生,商业欺诈、制假售假、偷逃骗税、学术不端等现象屡禁不止,政务诚信度、司法公信度离人民群众的期待还有一定差距等。

          对此,《纲要》提出,要统筹推进政务诚信建设、商务诚信建设、社会诚信建设、司法公信建设,建立守信激励和失信惩戒机制,提高全社会诚信意识和信用水平、改善经济社会运行环境,使诚实守信成为全民的自觉行为规范。随后,《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》《国务院办公厅关于加强个人诚信体系建设的指导意见》等规范性文件陆续下发。

          为加快推进社会信用体系,从中央到地方,信用体系建设工作有序铺开。

          国家层面,建立全国信用信息共享平台,打通信息壁垒,海量信用信息的归集不仅成为社会信用体系建设的“基础桩”,而且为实施联合奖惩提供了重要支撑;完善守信激励、失信惩戒机制,国家发改委会同有关部门依法依规实施联合奖惩措施,包括对守信良好主体实行行政审批绿色通道,鼓励金融机构对他们提供融资便利等;开展重点领域专项治理,持续高压打击拖欠农民工工资、偷逃骗税、网络诈骗、非法社会组织等严重违法违规行为,多个重点领域失信治理取得明显成效……

          地方层面,信用信息的创新应用,让老百姓的生活更加舒畅。在北京,石景山区开展“信用就医”试点工作,利用移动互联网、大数据、人脸识别、AI和区块链技术,建设信用就医服务平台,让患者排队等候时间平均减少1小时以上,付费环节由目前至少3个减少至零个环节,解决医疗领域“就诊流程繁琐”等顽疾;在浙江杭州,在信用出行领域,公交出行、自驾出行和网约车出行,利用手机App扫码乘车信用付、“便捷泊车·先离场后付费”等信用权益大大降低了用户的付费时间,目前累计信用付金额超过400万元。

          “从目前部门和地区的实践来看,社会信用体系的建设对于创新社会治理、推动经济发展是具有积极意义的?!蓖跷氨硎?,中央和地方的一系列政策奠定了社会信用制度化的基础,形成了社会信用建设制度的基本雏形和框架,有利推动了我国社会经济发展。从长远来看,强化社会信用建设必须依靠法律手段,即从政策化向法治化变革。社会信用建设也亟需从政策化向法治化演进。通过制定社会信用法,将良好的信用政策转变为更具权威性的信用法律,是实现社会信用建设从以政策为核心的制度化,向以立法为基础的法治化迈进的必然路径。

          上海市司法局副局长罗培新曾深度参我国地方首部信用综合法规《上海市社会信用条例》的制定工作。作为立法亲历者,他深深地感慨,“社会信用立法对于完善市场经济体制、创新社会治理机制意义重大。无论在国家还是在地方的立法框架中,社会信用立法均属于创新性立法,发挥着填补空白、拓展领域的重要作用?!?br />
          立法需求形成共识

          依法依规加快推动立法进程

          信用逐渐从经济领域扩展到了社会治理领域,信用手段适用性和合规性备受社会关注,民众、学者对信用立法的呼声日渐高涨

          2020年12月7日,国家发改委副主任连维良在山东曲阜主持召开社会信用立法专题研讨会?;嵋橥嘎?,《社会信用法》(草案)正在征求各地方和相关部门意见。

          事实上,这部草案经过了无数次的打磨和修改。时间回到2019年8月30日,一场关于讨论《中华人民共和国社会信用法(部门起草稿)》“头脑风暴”式的会议在国家发改委举行。来自全国人大财经委、全国人大常委会法工委有关负责人,司法部、人民银行及相关行业部门、地方政府、高校、信用服务机构代表等60余人参加座谈交流。

          连维良在座谈会上强调,社会信用法的制定是社会信用体系建设深入推进的关键一环,具有标志性、突破性的意义,要加大力度对重点难点问题列清单、做专题、深入研究,尽快形成较为完善的立法草案文本,在立法过程中充分吸收采纳各方意见建议,按程序依法依规加快推动立法进程。

          记者近日从国家发改委获悉,自2019年6月份以来,围绕《中华人民共和国社会信用法(草案)》,国家发改委已召开10余场座谈会,充分吸收采纳了地方、部门、行业、高校等有关专家的意见建议,依法依规加快推动立法进程。

          为加快推动社会信用立法进程,构建诚信建设长效机制,2020年8月,国家发改委财政金融和信用建设司会同国家公共信用信息中心组建了社会信用立法工作小组。截至目前,社会信用立法工作小组已联合有关法学专家、行业协会、地方信用工作有关负责人召开多次会议,从信用立法中涉及的相关基本概念原则、信用信息管理、信用奖惩机制、信用环境建设、信用主体权益?;ず托庞眯薷吹确矫婵沽松钊胙芯?。

          社会信用立法的紧锣密鼓开展,也是信用建设面临的客观形势使然。近年来,信用逐渐从经济领域扩展到了社会治理领域,对于信用手段的适用性和合规性也备受社会关注。比如,个别地方闯红灯、?;丶铱纯?、公交霸座等行为记入个人信用档案,引发舆论关注。商务部研究院信用研究所所长、研究员韩家平对此表示,“我国公共信用联合惩戒机制目前使用较多,效果也颇为显著,但是也引发了一些问题,如过罚不相当、连带惩罚、行政权力滥用风险等。因此必须尽快进行立法,实行联合惩戒目录清单制,明确惩戒方式、惩戒程序、救济程序,并逐步回归信用机制的市场化属性?!?br />
          记者在采访梳理中了解到,当前,社会各界对社会信用体系建设的关切主要在三个方面:一是诚信是一个道德范畴,能否用法律来调整道德层面的问题;二是信用信息的边界问题;三是信用惩戒机制的泛化、扩大化问题。

          对于第一个问题,王伟告诉记者:“将道德上升为法律条款,这是我国持续推动社会信用体系建设的内在要求?!彼婧?,王伟列举了一系列党中央国务院的政策:

          2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》,提出要加强社会信用体系建设,完善守法诚信褒奖激励机制和违法失信行为惩戒机制。

          2018年5月,中共中央印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》,要求探索完善社会信用体系相关法律制度,研究制定信用方面的法律,健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制。

          2018年6月,国务院总理李克强在主持召开国务院常务会议上强调,要坚持应用导向、立法先行,进一步加强社会信用体系建设。

          2019年7月,《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》明确要求“加快建章立制。推动制定社会信用体系建设相关法律,加快研究出台公共信用信息管理条例、统一社会信用代码管理办法等法规。

          2020年12月,《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》明确,完善诚信建设长效机制,健全覆盖全社会的征信体系,建立完善失信惩戒制度。

          2021年1月,《法治中国建设规划纲要》强调,加快推进社会信用立法,完善失信惩戒机制。

          对于国家层面关于提及信用立法的文件,王伟如数家珍?!俺闲攀枪菇ǚㄖ喂业木窕?,也是社会主义道德的基本规范。中央所提出来的社会主义核心价值观融入法律体系的思想,体现了重要道德融入法律的现代法治思想,顺应了经济社会发展的大趋势、大潮流?!彼徊浇馐偷?,“在国外,诸多的法学经典作家经典著作,都对道德与法律的关系进行过阐述。比如,富勒《法律的道德性》、庞德《法律与道德》等著作,更精辟地分析了法律和道德之间的相互融合性。又比如,美国1978年《政府道德法》,可以说是将道德规范上升为法律规范的一个典型?!?br />
          对于第二个信用信息边界问题,北京大学中国信用研究中心主任章政教授于2019年7月撰文指出,进入21世纪以来,新兴信息技术的发展从生产力层面推动了信用经济的发展和信用制度的建立,“信用”的边界在信息社会中不断扩张,业已超出传统信用概念的范围。所谓广义信用,是指信任的“凭证和依据”出现了扩张和延伸。因此,在实践层面,信用信息披露和隐私信息界定应注意三个问题:一是信用的公开信和可知性,二是信用信息披露的范围和界限,以及信息披露和隐私信息界定应注意的问题,三是隐私信息界定。

          基于此,章政认为,在我国社会信用体系建设实践中,违法违规等特定行为信息被列为典型的公共失信行为,政府有权对这类失信信用信息进行公开。

          对于第三个信用惩戒泛化、扩大化问题,《指导意见》给予了有力的回应,对列入严重失信主体名单的范围和设立权限进行严格界定,强调在全国范围内适用的严重失信主体名单制度认定标准,应当以法律、行政法规或者党中央、国务院政策文件为依据予以确定,暂不具备条件的以部门规章形式确定。在地方层面,可以根据本地经济社会管理的需要,通过制定地方性法规规定在本辖区范围内适用的严重失信主体名单制度。王伟欣慰地说,“《指导意见》确立了‘依法依规、?;とㄒ?、审慎适度、清单管理’的法治要求,能够杜绝‘黑名单’制度各行其是、各自为政的问题,有效解决社会信用建设法治化的难点和‘痛点’?!?br />
          与此同时,公共参与的热情也在上升。

          2019年4月,被誉为“学术界”信用盛宴的中国信用4.16高峰论坛设立了以“信用立法”为主体的平行论坛。在谈及大数据时代下推进信用立法的必要性时,多位专家认为,目前我国征信市场存在征信体系选择、信用信息的边界、联合奖惩等很多法律问题,都迫切需要推进信用立法。在联合奖惩问题中,需要明确奖惩事项及信用修复的相关法律法规依据,并注意联合奖惩法律法规制定的区域间平衡问题。

          2020年10月,第三届信用法治·韶山论坛在同样将主题锁定为社会信用立法。第十九届中央委员、十三届全国政协社会和法制委员会主任沈德咏在会上表示,加强信用法治建设是社会治理体系和治理能力现代化的内在要求,是完善社会主义市场经济体制的迫切要求,是全国推进依法治国的应有之义。

          从民众呼声到学者呼吁,推动社会信用立法逐渐形成共识。2020年12月25日,连维良在国务院政策例行吹风会上强调:“只有依法依规不断规范,才能更好地推动社会信用体系建设行稳致远;只有建立健全长效机制,才能更好地发挥社会信用体系对经济社会发展的促进作用,支撑高水平社会主义市场经济体制,加快构建新发展格局,推动高质量发展?!?br />
          地方立法先行先试

          为国家层面立法积累实践经验

          目前已有9个地方已出台省级层面信用地方性法规,已出台或正研究出台信用地方性法规的省区市占80%以上

          2020年,地方信用立法开展如火如荼:

          2月,《辽宁省公共信用信息管理条例》正式实施,这是辽宁省社会信用体系建设的第一部地方性法规;

          5月,《河南省社会信用条例》开始施行,这是继上海之后,全国第二部省级社会信用方面的综合性法规;

          6月,吉林省市部门就完善社会信用条例(草案)举行座谈会,对条例内容充分研讨和交换意见;

          7月,江苏省十三届人大常委会第十七次会议审议了《江苏省社会信用条例(草案)》,随后向社会公开征求意见;

          8月,《内蒙古自治区公共信用信息管理条例(征求意见稿)》在内蒙古自治区司法厅网站法规规章草案征求意见栏全文公布,广泛征求社会意见;

          10月,《山东省社会信用条例》正式实施,共有9章61条;

          12月,天津市人大常委会第二十四次会议表决通过《天津市社会信用条例》,《重庆市社会信用条例(草案)》提请市五届人大常委会第二十二次会议审议……

          每一部地方法规,都回应了现实需求和社会关切。以《辽宁省公共信用信息管理条例》为例,该条例对规范公共信用信息的归集和披露、建立守信联合激励和失信联合惩戒机制、建立信息主体权益?;ぶ贫鹊榷喾矫孀隽司咛骞娑?。

          辽宁省发改委财金信用处处长王明宇在谈及条例出台背景时表示,“中央有要求、工作有需求、辽宁有基础。随着辽宁省社会信用体系建设的不断深入,需要以信用法律法规为依据,明确信用信息的范畴、征集、披露、使用、存储,规定严重失信名单的制定、联合奖惩的实现、信息主体权益?;さ仁孪?,从而实现跨地区、跨部门、跨领域全面的社会信用体系建设?!?br />
          为了保证信用立法工作顺利开展,辽宁省积极开展了立法调研工作,充分吸纳、借鉴了其他省市的信用立法经验。同时,充分参照国家社会信用体系建设的顶层设计文件,如《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》等。

          辽宁省地方信用立法的实践,并非个案。据不完全统计,目前已有上海、天津、河北、辽宁、浙江、山东、河南、湖北、陕西等9个地方已出台省级层面信用地方性法规,已出台或正研究出台信用地方性法规的省区市占80%以上。王伟表示,国内信用体系建设现状是“实践探索快于理论研究”。在建设法治中国的背景下,地方层面信用立法的探索实践,有助于夯实社会信用体系建设的法治基础。

          记者梳理发现,地方层面的信用立法从法规名称上来看大致可以分为三种类型:

          第一种类型是“社会信用条例”,此类条例一般是地方综合性法律,对社会信用、社会信用信息、公共信用信息、市场信用信息都有明确的定义。

          地方立法的代表有2017年10月1日,《上海市社会信用条例》正式实施,这是地方首部综合性信用立法;2019年3月5日,《宿迁市社会信用条例》正式施行,将宿迁信用管理工作纳入法治化轨道,变“软约束”为“硬约束”;2019年6月1日,《厦门经济特区社会信用条例》正式施行,有助于规范社会信用管理,提高社会信用水平,营造诚实守信的社会环境;2020年5月1日,《河南省社会信用条例》正式实施,这是继上海之后,全国第二部省级社会信用方面的综合性法规。2020年7月1日,《南京市社会信用条例》正式施行,这一条例的出台,意味着南京市社会信用体系建设从此步入“有法可依”时代。

          第二种类型是“社会信用信息(管理)条例”。此类条例定位于社会信用信息管理办法,明确了社会信用信息、公共信用信息、市场信用信息的含义。

          地方立法的代表有2017年7月1日正式实施的《湖北省社会信用信息管理条例》,该条例以规范社会信用信息管理活动为切入口,对社会信用信息的归集、披露、应用、安全管理和信用主体权益?;さ冉泄娣?;2018年1月1日正式施行的《河北省社会信用信息条例》,以信用信息归集、披露、使用问题为着力点,以提高信用信息合作、共享和信用主体权益保障为目标,对促进河北省信用体系建设、开创诚信社会建设新局面具有重要意义。

          第三种类型是“公共信用信息管理条例”,此类条例定位于公共信用信息管理,对公共信用信息进行了明确定义。

          地方立法的代表有2012年1月1日正式实施的《陕西省公共信用信息条例》,是我国第一部综合性的公共信用信息地方法规;2018年1月1日正式实施的《浙江省公共信用信息管理条例》,对于规范浙江省公共信用信息管理活动具有十分重要的意义;2016年3月1日正式施行的《无锡市公共信用信息条例》《泰州市公共信用信息条例》,对公共信用信息采集、公开、使用和管理等进行了全面规范。2016年10月1日起正式施行的《泰州市公共信用信息条例》,明确了公共信用信息工作的管理体系,公共信用信息归集、披露和应用、信息监督管理、法律责任等内容。

          记者注意到,上述条例大多对失信联合惩戒机制进行了明确规定,基本都回答了失信联合惩戒实施的前提、主体、对象、方式以及救济措施等基本问题,对不同程度的失信主体采取不同的惩戒措施。其中,《河南省社会信用条例》在全国首创建立滥用职权认定“黑名单”的惩?;?,对一些国家机关工作人员滥用职权,将不应当列入“黑名单”的信用主体列入“黑名单”,对损害公民合法权益的行为明确了法律责任,要求立即从名单中予以移除,给信用主体造成名誉损害的应当赔礼道歉、消除影响、恢复名誉,造成财产损失的依法承担赔偿责任;并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分,构成犯罪的依法追究刑事责任。

          但立法并非一蹴而就。南京市发改委副主任、市信用办副主任蓝军回忆说,“《南京市社会信用条例》从启动立法到审议通过历时8个月,为了提高立法科学性和有效性,我们先后组织开展一系列调研论证,系统、深入、广泛地征集各方面意见。南京市人大常委会主任龙翔,林克勤、张一新副主任带队,先后赴重庆、上海、北京召开了三场大规模专家论证会,征求北京大学、中国人民大学、复旦大学、西南政法大学、华东政法大学、中央党校(国家行政学院)等高校有关信用法、行政法、经济法、民商法等理论和实务领域知名专家60余人次意见,以及全国人大、国家发改委相关领导意见?!?br />
          与此同时,南京市还广泛听取基层和公众声音。南京市组织召开相对人论证会,听取相对人建议;行文征求各区、各部门和相关信用中介服务机构等各方意见,并在南京市发改委委网站上公开征求社会公众意见。召开部门论证会,听取各部门的建议和意见。通过各区人大常委会和江北新区管委会综合部,组织动员88家立法联系点、市区人大代表、区级部门单位、社区居民等关注参与立法,共收集提炼出100多条意见。此外,召开专门座谈会,听取征信监管部门、信用服务机构、行业协会、网络电商、交易平台等方面意见和诉求。

          中央党校(国家行政学院)政法部副教授王文婷认为,地方信用法规是对本区域内信用立法的积极尝试,也是对地方信用体系建设的有益补充,同时取得了一定的理论突破。第一,“信用”概念的内涵被加以扩大,不再仅仅局限于经济层面,社会信用被分为公共信用与市场信用两个部分;第二,区分失信行为与失德行为,社会信用与道德既有联系也存在区别,但是它们的界限在何处还需要进一步明确;第三,明确了信用立法需要为联合惩戒提供法律依据,法定联合惩戒需作为主要形式;第四,赋予信用主体?;て浜戏ㄈㄒ娴耐揪?,建立信用修复机制并明确其规则。

          立法实施效果初显

          社会治理效能明显提升

          从实践来看,地方信用立法对推动信息共享和应用、失信治理、优化营商环境方面都产生了显著的积极效应

          2020年3月5日,在《宿迁市社会信用条例》实施一周年之际,江苏省宿迁市信用办发布消息称,自该条例实施以来,宿迁市信用体系建设取得明显成效。一是城市信用状况大幅提升。二是典型示范作用愈发明显?!八抟状奔把亟稚唐绦庞霉芾砉ぷ鞣只袢庞糜判惆咐褪痉堆窘毕?,并多次在全国会议上介绍宿迁经验。三是信用环境持续改善。失信政府完成全量化解,治理成效居全国首位。

          “自从该条例实施后,城市治理变得更加规范?!彼耷ㄊ泄残庞眯畔⒅行母敝魅瓮醮ㄔ谔讣吧鲜龀晒笔肿院?,“《宿迁市社会信用条例》是一部总结成果、固化经验的条例,也可以说是一部程序法或标准法,条例的实施有助于进一步巩固信用建设成果,推动城市信用建设再上新台阶?!?br />
          显然,地方信用立法对于提升社会治理能力、营造诚信社会氛围产生了超出预期的效果。

          2020年4月18日,浙江省信用办组织召开省级部门行业信用监管观摩会,多个部门反映,通过信用信息的深度融合,指标体系的科学设置、模型构建的探索应用等创新性工作,充分发挥出了信用评价结果“指挥棒”作用,管理效能普遍提升。

          比如,浙江省科技厅依托省科技项目管理系统,针对从事科研活动的人员、企业、事业单位三类主体分别建立指标体系,建立了科研诚信信息系统,将诚信管理纳入科研活动及人才管理的全过程中;浙江省文化和旅游厅在国内率先制定“浙江省旅行社信用监管评价指标模型”,对全省2726家旅行社进行精准“画像”;浙江省市场监管局对全省250万家企业进行智能化、精准化信用风险等级分级,通过构建企业信用风险模型,将全省235万户企业分为高、中、低风险企业。

          这些“成绩”的取得离不开《浙江省公共信用信息管理条例》的有力支撑。浙江省发改委信用建设处处长邵千龙告诉记者,基于互联网大数据监测分析发现,《浙江省公共信用信息管理条例》赢得了媒体和网民高度评价,舆论普遍认为加强公共信用体系建设对于经济社会持续健康发展具有重要的促进作用,全社会诚信氛围日益浓厚。从具体实践来看表现为以下三个方面:

          一是合力推进信用工作的机制进一步健全。2019年,浙江省成立了以省长为召集人的信用浙江建设工作联席会议机制,38个省级有关部门为成员单位,全省基本形成“发改系统牵头抓总、地方部门齐抓共促”的工作格局。二是政策法规制度体系进一步完善。该条例颁布后,浙江省发改委配套出台了《浙江省公共信用修复管理暂行办法》《浙江省公共信用信息目录(2019版)》等法规和系列规范性文件,信用政策体系不断完善。三是信用监管能力进一步提升。该条例为建立健全公共信用信息管理体制机制提供了法制保障。浙江省建成了全省一体化公共信用信息平台,与全省权力运行等330个系统(平台)全打通,贯通省市县三级,实现信用信息实时共享、实时调用和反馈,公共信用与政府履职深度融合,平台逐步成为精准监管和联合奖惩的重要支撑。

          同样位于东部沿海地区的上海,在《上海市社会信用条例》实施以来,上海市各部门充分挖掘信用信息价值,在信用信息应用上做足了“用”的大文章。上海在全市构建了1个市级平台、16个区子平台、多个行业领域子平台,形成“1+16+N”互通共享的平台体系,并与全国信用信息共享平台实现互联互通。首创公共信用信息目录管理模式,形成数据清单、应用清单、行为清单“三清单”编制指南的地方标准,基本实现法人和自然人数据归集全覆盖。

          与此同时,上?;卣够菝癖闫蟪【?,推动公共资源向信用状况良好的信息主体倾斜,实现信用惠民便企措施超过160项,社会信用感受度明显增强。比如,上海图书馆在用户主动申请并给予信用查询授权前提下,依托市信用平台查询系统查询读者信用状态信息,对无负面记录的读者提供免押金办证。目前,这一应用已扩展至全市25家区级馆点、5家少儿图书馆点、13家街镇馆,累计为全市超过36万人提供了免押金办证服务,累计为市民免除押金超过3600万元。又如,团市委联合房地产和房屋租赁企业共同发布“青年守信安居计划”,超过1万人享受优惠。

          “《上海市社会信用条例》的实施使得上海社会信用体系建设变得更加完善?!鄙虾J蟹⒏奈泄馗涸鹑吮硎?,“该条例的出台不仅在于规范信用主体的行为,更深远的意义还在于对整个社会管理产生影响。条例实施后,政府管理成本明显降低了,企业的经营效益也提高了,城市营商环境得到有效提升?!?br />
          多部法律嵌入信用条款

          为信用举措实施提供法律根据

          我国已有35部法律、42部行政法规规定了专门的信用条款,为信用立法奠定了坚实的法治实践基础

          2020年12月31日,中国证券投资基金业协会发布公告称,现有北京珑瑜佰信投资管理公司等7家私募基金管理人存在异常经营情形,且未能在书面通知发出后的3个月内提交符合规定的专项法律意见书,协会将注销该7家机构的私募基金管理人登记,并将上述情形录入资本市场诚信档案数据库。

          2020年是新《证券法》实施元年,将诚信档案作为一项制度升至法律层面。

          新《证券法》第215条明确,证监会依法将有关市场主体遵守本法的情况纳入证券市场诚信档案。

          “这是在2017年证监会制定《证券期货市场诚信监督管理办法》的基础上,首次从法律层面明确资本市场诚信制度,为将违法违规主体记入诚信数据库、实施资本市场诚信约束激励提供了上位法保障?!敝猩街と紫醚Ъ依钫勘硎?。

          数据显示,截至2020年12月13日,证监会和地方证监局2020年共开出200多张行政处罚决定书,罚没金额远超2020年全年的罚没水平,资本市场内幕交易等违法违规案件多发态势得到了一定遏制。

          类似新《证券法》增设诚信档案要求的,还有新《公务员法》。2020年10月14日,中央机关及其直属机构2021年度公务员招考网上报名正式启动?!吨醒牖丶捌渲笔艋?021年度考试录用公务员公告》提出,被依法列为失信联合惩戒对象的人员不得报考。这是对2019年6月1日起实施的新《公务员法》和相关规定的贯彻落实。

          新《公务员法》第二十六条明确了5类人员不得录用为公务员,包括因犯罪受过刑事处罚的;被开除中国共产党党籍的;被开除公职的;被依法列为失信联合惩戒对象的;有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。

          对于失信联合惩戒对象等不得报考这一规定引发了社会广泛认同?!斗ㄖ迫毡ā贩⒈砥缆郾硎?,失信联合惩戒对象不得报考公务员,一方面惩戒了失信人,让“一处失信,处处受限”成为现实,有利于推动国家信用体系的建设;另一方面把道德水平作为国家公务员考试的门槛,也有利于引领社会良好道德风尚,推动整个社会诚信向善?!豆と巳毡ā菲缆墼蔽恼氯衔?,公告具有昭示和警示意义,是一次难得的诚信教育和普法宣传,有助于扩大和固化公众对失信危害与后果的认识,让“守信受褒奖、失信受惩戒”的规则底线更加明确,从而为建立更有效的社会征信体系创造条件。

          在立法中改革,在改革中完善,这是40年来社会主义法治建设的生动实践给出的一条成功经验。社会信用体系建设也不例外,当前有越来越多的法律在制定或修订中增设信用相关条款。据不完全统计,截至目前,我国已有35部法律、42部行政法规规定了专门的信用条款,为信用立法奠定了坚实的法治实践基础。

          比如,2020年10月17日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了关于修改专利法的决定,同时还通过了《中华人民共和国生物安全法》《中华人民共和国出口管制法》;

          新修改的《专利法》中增加:申请专利和行使专利权应当遵循诚实信用原则。不得滥用专利权损害公共利益或者他人合法权益,滥用专利权,排除或者限制竞争,构成垄断行为的,依照《中华人民共和国反垄断法》处理;

          《生物安全法》要求,县级以上人民政府有关部门实施生物安全监督检查,有关单位和个人的生物安全违法信息应当依法纳入全国信用信息共享平台;

          《出口管制法》第三十九条规定,国家出口管制管理部门依法将出口经营者违反本法的情况纳入信用记录;

          修订后的《国家科学技术奖励条例》要求,国家科学技术奖励工作实行科研诚信审核制度,建立提名专家、学者、组织机构和评审委员、评审专家、候选者的科研诚信严重失信行为数据库。违反条例规定,有科研诚信严重失信行为的个人、组织,将被记入科研诚信严重失信行为数据库,并按国家有关规定实施联合惩戒。

          王伟告诉记者,“目前,对社会成员诚信的要求散布于各类法律法规,这些立法中都包含大量的关于社会成员诚信活动、诚信经营的要求,这为实施相关信用管理措施提供了直接的法律根据?!?br />
          信用立法时机已成熟

          加快信用立法工作进程呼声强烈

          两会代表、委员对社会信用立法的关注度逐年上升。他们认为当前信用立法已拥有丰富的理论基础和实践经验,互联网大数据的快速发展也为信用体系建设提供了契机,立法所需的软件、硬件支撑条件初步具备

          两会议题是国内经济和政治发展的风向标。这两年,社会信用立法问题一直是代表、委员提案议案的热点。

          2019年10月26日,十三届全国人大常委会第十四次会议表决通过了全国人大财经委关于十三届全国人大二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告。对于代表呼吁加快信用立法的议案,全国人大及其常委会高度重视。9天后,同年11月5日,全国人大财经委公开表示,社会信用立法已经列入十三届全国人大常委会立法规划,建议社会信用体系建设牵头部门积极发挥作用,深入研究论证立法涉及重点难点问题,加大协调力度,加快立法工作进度,尽早提请全国人大常委会会议审议。

          支撑全国人大常委这份建议的是多个代表团的数百名全国人大代表的热切呼吁。

          2019年3月4日,在广东代表团的会议室,代表们各抒己见,现场气氛热烈。由全国人大代表吴列进领衔提出的关于尽快制定“中华人民共和国社会信用法”议案上,很快就写满了附议联名的代表签名。

          “推动信用立法是贯彻落实习近平总书记对建设社会信用体系、加强和创新社会治理所作出的重要指示精神的重要举措?!蔽饬薪却碓谝榘钢斜硎?,党的十九大报告中明确提出,要“推进诚信建设和志愿服务制度化”,以及“健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度”。

          在议案中吴列进介绍了当前社会信用体系缺失带来的负面影响,引发了代表的共鸣。多位代表一致认为,近年来,全国社会信用体系建设取得了长足进步,但同时,经济领域商业欺诈、制假售假、偷逃骗税等失信行为,严重影响市场经济有序发展。因此,迫切需要加快国家层面的信用立法进程,为社会信用体系建设保驾护航。

          无独有偶。在江苏代表团,一份由30名人大代表联名提交的《关于加快信用立法,推进诚信建设的议案》开宗明义,呼吁立法惩治“霸座”“老赖”、学术不端等失信行为。

          这份议案的牵头人是全国人大代表、南京市人大常委会主任龙翔。他表示,“国务院以及各部委几十项政策推行积累了足够的理论基础和实践经验,社会期待和群众呼声比较强烈,互联网大数据的快速发展也为信用体系建设提供了契机,应该说立法所需的软件、硬件支撑条件初步具备?!?br />
          据不完全统计,在十三届全国人大二次会议上,胡荃、吴列进、陈家东、胡季强、陈?;?、龙翔、赵萍等200多名代表,强烈呼吁加快制定社会信用法。从人大代表们提案可以看出来,诚信不仅是道德问题,也是法律问题,诚信需要德治教化,也需要法治保障,将诚信要求上升为法律规范已成为社会信用体系建设的必然要求。

          2020年两会,人大代表、委员对社会信用立法的关注度持续上升?!靶∥⑵笠等谧誓讶谧使?,深层次原因在于信用难和成本贵?!比舜蟠?,威海市商业银行党委书记、董事长谭先国结合自己的实践经验和深入调研,建议尽快出台《中华人民共和国社会信用法》,通过法律来明确信用主体范围及权利义务、信用体系框架及运行机制、信用信息界定及归集共享、守信激励及失信惩戒机制等,并据此修改现行法律法规中信用相关条款,形成内在统一的法律规则,为信用体系建设提供法律依据。

          全国政协委员、天津市市场监管委副主任石玉颖表示,随着联合奖惩工作不断推进,原有的制度设计已不能很好地适应当前和下一阶段工作需要,建议要加快信用立法进程,进一步推进与完善联合奖惩工作,统筹诚信“红黑名单”认定标准,摆脱“又红又黑”逻辑困境。

          全国人大代表、致公党中央委员、上海市委专职副主委邵志清同样建议尽快制定《中华人民共和国社会信用法》。他表示,目前地方在社会信用立法中的一些探索,很多内容涉及到对公民、法人和其他组织的相关权利的限制,存在着合法性的争论,迫切需要一部基本法来进行规制。

          人民有所呼,立法有所应。显然,制定一部《社会信用法》,将广大人民群众的信用权益实现好、维护好、发展好,具有重要现实意义。据记者了解,目前,社会信用法立法作为第三类立法项目,已经被纳入十三届人大常委会立法规划。

          以信用立法为核心

          构建多层次信用规则体系

          社会信用立法既应是引领信用建设实践的基本法,更是重构社会信任、实现国家治理体系和治理能力现代化的基础法

          2020年5月,十三届全国人大三次会议表决通过《中华人民共和国民法典》。这部在我国法治的历史长河中留下浓墨重彩的法律,确立了诚实信用原则的至高地位。

          其中,民法典第一编“总则”第七条规定:“民事主体从事民事活动,应当遵循诚信原则,秉持诚实,恪守承诺?!闭馐沟贸鲜敌庞迷虺晌岽┯诿穹ǖ涞暮诵脑?。同时,“总则”部分第一百四十二条规定,对于相对人的意思表示可以依照诚信原则进行解释;第八十六条规定,营利法人应当遵守商业道德、维护交易安全、履行社会责任。

          “这些都体现出诚实信用原则具有重要的价值引领功能?!蓖跷氨硎?,有人认为仅从立法形式来看,民法典与社会信用法是两部独立立法,彼此之间似乎不应该有太多的关联,这其实是一种误解?;诠餐某闲偶壑倒?,两者实际上存在对信用关系的共同调整基础。两法之间的互动和协调,对于营造良好的社会信用秩序,推动社会信用体系建设,具有重要的现实意义。

          尽管从理论研究、法治实践、公共参与、社会需要等角度来看,社会信用立法已形成一定的共识,但制定社会信用法仍面临着不小的挑战。

          韩家平建议有关部门加强立法调研工作,组织国家部委、国内信用、法律等领域的权威专家就社会信用体系建设和信用立法的基本概念界定等问题进行研究论证,在理论上形成主流意见共识。同时,继续推动地方信用立法工作,并组织专家对地方信用立法的效果和问题进行科学评估,为全国立法提供经验借鉴。

          石新中从历史文明传承角度,阐述了自己对信用立法的见解。他表示,当前我国的立法大多是借鉴大陆法系法律法规,我国当前的法律并没有充分反映中华传统伦理的要求。建议我国信用立法在制度设计中着眼于两方面:一是治理我国目前的严重诚信缺失问题。包括加大对失信惩戒的力度,引入惩罚性赔偿制度,构建信用信息公开机制、信用产品供求机制、信用奖惩机制和信用修复机制等一系列保障社会信用体系运转的法律制度;二是兼取中国农业文明及西方工业文明的法律思想,构建信息文明时代的信用制度体系,把严重败德行为列入失信惩戒的范畴,?;ぶ泄臣彝ヂ桌?。

          社会信用立法该如何定位?

          王伟建议,我国未来制定的社会信用法应当定位于信用领域的基本法,它旨在构建社会信用的基本法律框架和规则体系。同时,这部立法既应是引领信用建设实践的基本法,更是重构社会信任、实现国家治理体系和治理能力现代化的基础法。立法必须立足于中国国情,明确其法律定位、调整重点与立法目标,尤其在信用信息的共享方面,既要体现政府与市场以及政府之间的协作关系,也要体现政府与企业、社会组织间的协作关系,把信用纳入法治轨道,与现在的法治化框架很好衔接,对信用惩戒制度的合法性、必要性、可行性达成共识。同时,以社会信用法为核心,构建多层次信用规则体系。

          王伟认为,作为调整社会信用问题的基本法,社会信用法应当着眼于实现两个基本目标。

          一是社会信用法的直接目标,即实现信用领域的法治化。目前,我国出台了较多的信用建设方面的政策,但是信用建设领域的专门法律规则却较为薄弱,现有的信用规则比较零散,呈现显著的“碎片化”特点,不能形成体系化的信用法律规则。因此,社会信用法的基本定位,就是要确立信用法治的基本原则,在立法目标、法治体系、制度框架等方面形成系统化的立法思路,为社会信用建设打下坚实的法律基础。

          二是社会信用法的长远目标,即构建社会信任机制。社会信用法是构建社会信任关系的重要基础,公权力机关和市场主体根据其依法所能查询到的信用信息,可以有效识别和判断信用主体的守法或履约状态,从而降低社会运行成本,强化社会信任。由此,建立和完善社会信用立法,应当成为我们重构社会信任,迈向国家治理现代化的重要一步。

          “实践证明,在中国国情背景下的社会信用法,涵摄面宽广,既要肯定经济信用和公共信用这两个信用维度,也更要平衡私权利主体和公权力主体这两类主体的诚信建设问题。从这个意义上讲,制定社会信用法没有先例可循。毫无疑问,制定这样一部社会信用法需要以诚信价值观为引领,具备法治创新的勇气、智慧和胆识?!蓖跷案锌?。

          大道之行,天下为公;良法善治,民之所向。沿着社会主义法治道路,我们相信,社会信用立法正在渐行渐近,“信用中国”行稳致远的法治步伐也将变得更加铿锵有力,共同推动伟大事业走向新的辉煌。
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